Lange tijd werd de Europese Unie voorgesteld als een civiele macht, maar dit is ondertussen voltooid verleden tijd. De EU is de voorbije 15 jaar steeds sterker vermilitariseerd en met de inwerkingtreding van het verdrag van Lissabon heeft de EU dezelfde militaire bevoegdheden gekregen als de NAVO. Haar militaire capaciteiten zijn nog niet zo sterk uitgebouwd als die van de NAVO, maar er wordt duchtig aan de weg getimmerd. De nieuwe Europese verdragen geven de EU de bevoegdheid voor de 'geleidelijke bepaling van een gemeenschappelijk defensiebeleid', dat mits een beslissing van de Europese Raad ook kan leiden tot een gemeenschappelijke defensie . Het verdrag voorziet ook dat wanneer een lidstaat gewapenderhand wordt aangevallen, de andere lidstaten met alle middelen (dus ook militaire) hulp en bijstand verlenen. De bevoegdheid van de EU om militaire operaties op te zetten buiten haar grondgebied is uitgebreid tot vredeshandhaving, conflictpreventie en versterking van de internationale veiligheid.
De uitbouw van de structuren van een militair Europa
De beslissing om de EU een militaire poot te geven werd genomen met het verdrag van Amsterdam in 1997. De EU kreeg de bevoegdheid om militaire te interveniëren om humanitaire redenen (de zogenaamde Petersberg-taken). Sinds de inwerkingtreding van dit verdrag in 1999 werd de Europese veiligheids- en defensiepolitiek (EVDB) concreet uitgebouwd. Hierbij dient de NAVO als model. De NAVO bestaat uit een reeks institutionele structuren voor politieke besluitvorming (de Noord-Atlantische Raad), het concreet uitwerken van een gemeenschappelijke defensiepolitiek- en planning (de secretaris-generaal en zijn staf, met daarnaast een hele structuur van comité's en overlegstructuren op het NAVO-hoofdkwartier in Evere, militaire planningsstructuren op SHAPE) en militaire commandostructuren voor het leiden van militaire operaties (zo leidt het operationele hoofdkwartier in Brunssum de oorlog in Afghanistan en dat in Napels staat in voor de interventie in de Balkan). Troepen heeft de NAVO niet, deze blijven nationaal. De lidstaten wijzen onderdelen van hun nationale legers toe aan de NAVO voor operaties of voor de gemeenschappelijke verdediging. Daarnaast zijn enkele specifieke militaire capaciteiten uitgebouwd of geïntegreerd die wel onderdeel zijn van de NAVO-structuur zelf, zoals de controlestructuren voor de luchtverdedigiging, de AWACS-vliegtuigen en binnenkort ook de commandostructuren voor de missile defense.
Snelle interventiemacht
Vanaf 1999 werd de aanzet gegeven om onder EU-vlag een gelijkaardige structuur uit te bouwen. Een eerste stap daartoe was nationale troepen een EU-rol geven met de eerste Headline Goal 2003. Doelstelling was tegen 2003 een snelle interventiemacht van 60.000 soldaten met lucht- en maritieme capaciteiten mobiliseerbaar te hebben, die binnen de 60 dagen beschikbaar moest zijn en gedurende een jaar in staat was een operatie uit te voeren tot 4000 km buiten Europa. Met de noodzakelijke rotaties van troepen komt dit neer op 180.000 soldaten. Dit klinkt spectaculair maar in praktijk kwam dit vooral neer op het maken van een catalogus van de troepen die de EU-lidstaten ter beschikking wilden stellen en die catalogus voldoende gevuld te krijgen om tot de gevraagde omvang te komen. Gezien de Europese lidstaten toen gezamenlijk bijna 2 miljoen soldaten hadden, was het maken van deze catalogus vooral een inventariseren van de politieke wil om deze voor EU-operaties ter beschikking te stellen. Meer problemen waren er met de inzetbaarheid van deze troepen door het ontbreken van bepaalde capaciteiten zoals maritiem- en luchttransport, spionagefaciliteiten, ... In de tweede Headline Goal2010 werden een aantal doelstellingen gesteld om hieraan te verhelpen tegen 2010.
Het Politiek en Veiligheidscomité (COPS)
Ondertussen was via het verdrag van Nice een copie gemaakt van de institutionele structuur van de NAVO binnen de EU. De politieke besluitvorming gebeurt via het Politiek en Veiligheidscomité, vooral gekend onder de franse afkorting COPS. Dit wordt geadviseerd door het EU Militair Comité (EUMC) en de EU militaire staf (EUMS) zorgt voor ondersteuning. NAVO-secretaris-generaal Solana kwam een gelijkaardige rol vervullen binnen de EU-structuren als hoge vertegenwoordiger voor de gemeenschappelijke buitenlandse en veiligheidspolitiek. Binnen de EU was hij voor een breder pakket verantwoordelijk. Zo heeft de EU heeft ook civiele structuren voor crisisinterventie opgezet. Maar in praktijk blijken die vooral te dienen om na de militaire inzet de boel weer proberen recht te zetten en aan reconstructie te doen. Van echt civiele interventiestructuren is bijgevolg geen sprake meer, het geheel is doordrongen van de militaire visie op heropbouw na een militaire interventie.
Een Europees Defensieagenschap en Battle Groups
Naast een aantal concrete maatregelen werd in de Headline Goal 2010 de oprichting voorzien van het Europees Defensieagentschap (EDA). Het EDA heeft als taak om investeringen in nieuwe defensiecapaciteiten en de ontwikkeling daarvan te coördineren. Enerzijds heeft het de rol om de militaire noden te identificeren en onderzoeks- en ontwikkelingsprogramma's op te zetten om hieraan te voldoen. Anderzijds is het zo ook een belangrijke speler naar de defensie-industrie. Het EDA heeft expliciet de taak om de technologische en industriële basis voor een competitieve defensie-industrie te onderhouden en samen met de Europese Commissie de industriële politiek uit te werken. Een tweede belangrijke maatregel was het oprichten van Battle Groups. Dit zijn eenheden van ongeveer 1500 soldaten die binnen de 5 dagen inzetbaar moeten zijn voor een periode van 30 tot 120 dagen. Het grote verschil met de eerdere catalogus is dat deze eenheden effectief standby voor inzet moeten staan. Steeds staan 2 battle groups standby, die elke 6 maanden roteren.
De lidstaten wijzen dus troepen toe voor 6 maanden, zonder al te weten voor welke operatie deze eventueel worden ingezet. Deze werkwijze is vergelijkbaar met de NATO Response Force, al heeft die een grotere omvang. De deelname aan de Battle Groups houdt dus, net als aan de NATO Responce Force (NRF), een grotere politieke verbintenis in. Al blijkt het effect eerder omgekeerd, het resultaat is dat in beide gevallen noch de EU haar Battle Groups noch de NAVO haar NRF effectief inzet. De lidstaten geven er de voorkeur aan om ad hoc per operatie te beslissen welke en hoeveel van hun troepen ze laten deelnemen. De deelname aan deze theoretisch snel inzetbare structuren zijn daarmee vooral een trainingsperiode voor operationele samenwerking tussen de troepen uit verschillende landen geworden.
Operationeel hoofdkwartier
Tenslotte werd ook voorzien in een aanzet tot operationele plannings- en commandostructuur via een nieuw onderdeel binnen de EUMS. Dit werd in 2007 het EU Operations Centre, dat in staat is om de inzet van een Battle Group te leiden. De andere opties om een EU operatie te leiden is door gebruik te maken van NAVO-capaciteiten in SHAPE of via een hoofdkwartier dat door een lidstaat ter beschikking is gesteld. In praktijk werd vooral de laatste optie gevolgd. Zo werd het Franse hoofdkwartier in Mont Valerièn tijdens de EU operatie in Tsjaad gebruikt, en leidde het Duitse hoofdkwartier in Potsdam de operatie in Congo tijdens de presidentsverkiezingen. De verdere uitbouw van een operationeel hoofdkwartier blijft een politiek gevoelige kwestie, onderhevig aan de rivaliteit tussen de landen die een Amerikaans-georiënteerde politiek via de NAVO willen volgen en de landen die Europese grootmachtambities hebben zoals Frankrijk en Duitsland.
De politieke strijd rond de (ondertussen begraven) Europese grondwet en het ter vervanging dienende verdrag van Lissabon heeft de institutionele ontwikkeling een tijdje in de schaduw gezet. Maar het verdrag van Lissabon geeft nu de ruimte om de EU verder uit te bouwen tot een internationale institutie met dezelfde militaire capaciteiten als de NAVO. Tijdens het Belgische voorzitterschap en vermoedelijk ook de volgende zal de aandacht vooral gaan naar het uitbouwen van de nieuwe structuren voor buitenlands beleid, met een eigen Europese diplomatie onder leiding van de nieuwe hoge vertegenwoordiger Ashton. Een Europees eengemaakt leger staat nog niet in de steigers. En het is onzeker of dit er ooit komt, ook al zijn landen als België en Duitsland daar grote voorstanders van. Maar ook zonder zo'n leger is de EU nu in staat tot eigen militaire operaties, net zoals de NAVO. De EU is een militaire macht geworden.
EU: alternatief voor de NAVO of meer van hetzelfde?
In de Belgische politiek wordt de uitbouw van een militaire EU vaak voorgesteld als een alternatief voor de door de VS gedomineerde NAVO. Vraag is wat alternatief hier wil zeggen. Bij dit soort pleidooi wordt vaak gesteld dat de Europese aanpak minder militair en meer civiel zou zijn. In de praktijk is daar niet veel van te merken. Zowel de NAVO als de EU hanteren dezelfde strategie van militaire interventie en heropbouw onder militaire bezetting. En beide instituties kampen met dezelfde problemen. Het hele idee van militaire interventie en nation building houdt een aantal vooronderstellingen in. Ten eerste dat er een proces voorhanden is om te komen tot een politieke oplossing en een duurzame vrede, nadat met een militaire interventie het geweld is beëindigd.
Ten tweede dat de militaire interventie ook de condities schept voor zo'n vredesproces en niet juist meer obstakels opwerpt. Wordt aan deze vooronderstellingen bij de meeste militaire interventies wel voldaan? Als de mogelijkheid tot een daadwerkelijk vredesproces niet voorhanden is, wordt men geconfronteerd met de keuze tussen een militaire aanwezigheid voor jaren tot zelfs tientallen jaren of een hervatting van het conflict na terugtrekking van de troepen. In de praktijk wordt de vraag hoe de vrede op te bouwen meestal pas na de militaire interventie gesteld. Men kan dit verantwoorden door te stellen dat zware mensenrechtenschendingen een snelle interventie noodzakelijk maken. Anderzijds zijn die noodsituaties vaak het resultaat van een veel langzamere escalatie van een conflict, dat daarvoor genegeerd werd. Een militaire interventie kan ook juist voor meer obstakels zorgen. Men moet goed het effect onder ogen houden van een militaire interventie. Dergelijke interventie polariseert het conflict nog meer en verkleint de ruimte voor een politieke uitweg. Tegelijk neemt het belang van gewapende groepen in het conflict toe.
Dit terwijl een interventie en elke vorm van inmenging in een conflict erop gericht moet zijn om de politieke ruimte te vergroten en het belang van de civiele krachten te vergroten. Met militaire peacemaking wordt men een partij in het conflict en belandt men bij een open oorlog of guerrillabestrijding. Dit conflict kan men misschien wel winnen maar met een verder geëscaleerde en gepolariseerde politieke situatie tot gevolg. Het woordje humanitair klinkt wel goed, maar in de praktijk is het recept een herwerking van de koloniale militaire doctrine. Los van doelstellingen en resultaten, werden in de jaren '50-'60 de kosten verbonden aan deze militaire inzet te hoog. De dekolonisatiegolf kwam er nu eenmaal niet omdat de koloniale machten hun groot hart toonden, maar omdat de druk van de lokale bevolkingen te hoog werd. Het militair bezetten en controleren van een land vraagt een grote inzet van soldaten en die zijn tegenwoordig duur en niet voldoende in voorraad.
Na de Golfoorlog begin jaren '90 leken deze problemen opgelost te kunnen worden via het grote technologische overwicht, maar de VS met in hun zog Europa is de les uit de Vietnam-oorlog en de dekolonisatiegolf aan het herleren in Irak en Afghanistan. Om deze kost te verlagen grijpen de intervenierende landen nu vaak terug naar een ander oud koloniaal recept, de uitbouw van lokale legers. In de koloniale tijd kwam het voetvolk ook uit de kolonies zelf en waren vaak enkel de officieren afkomstig van de koloniserende mogendheid. Deze methode wordt nu gehanteerd in Afghansitan, Congo en Somalië. In al deze gevallen blijkt dit weinig resultaat op te leveren en wel omdat dit geen oplossing biedt voor de onderliggende politieke conflicten. Deze conflicten worden gewoon in en met deze legers verder uitgevochten. Voorlopig heerst over de gehanteerde strategie in haar fundamenten nog een grote pensée unique. Wel hebben zowel bij de NAVO als bij de EU een probleem met het laag of wisselvallig politiek engagement bij de gevoerde strategie. Een gebrek aan consensus over het buitenlands beleid is merkbaar zowel binnen EU als NAVO.
De EU interventiepolitiek wordt gedomineerd door oude koloniale belangen en een politiek gericht op economische belangen. Zo gebruikt Frankrijk de EU om haar neo-koloniale belangen te verdedigen in Afrika, bv met de interventie in Tsjaad. De maritieme interventie bij Somalië is vooral een invloedstrijd over de economische toevoerwegen tussen Azië en Europa. Daarmee verschilt de Europese politiek weinig van de Amerikaanse politiek, behalve dat de belangen niet altijd gelijk lopen. Het pleidooi voor een autonome Europese militaire politiek is dan ook gericht om Europese grootmacht-ambities vorm te geven en het verdedigen van de eigen economische belangen. Het humanitaire uithangbord is in Europa evenveel window-dressing als in de Amerikaanse politiek. Die belangen lopen ook binnen Europa niet gelijk, wat de voornaamste struikelblok is voor het vinden van een consensus zowel binnen de NAVO als de EU. Dit gebrek aan consensus door uiteenlopende belangen is ook wat de verdere integratie van de nationale legers tot een Europees leger onwaarschijnlijk maakt. Want taakspecialisatie per land betekent dat landen hun autonome beslissingsbevoegdheid over militair ingrijpen moeten opgeven.
Wie zich de illusie maakt dat Europa een meer humanitaire en civiele traditie van interveniëren heeft, moet maar eens meer in detail naar de Franse neo-koloniale politiek kijken. In de meeste voormalige Franse kolonies in Afrika zijn militaire dictators aan de macht die een deel van hun opleiding in Frankrijk genoten hebben. Frankrijk heeft militaire akkoorden ter ondersteuning van haar cliënt-regimes en grijpt actief in als haar mannetje in de problemen komt. En als die dictator uit de pas loopt, dan steunt Frankrijk wel een vervanger met hetzelfde profiel.
De noodzaak?
Wie agnost wil blijven wat pacifisme betreft, kan pleiten voor een Europese militaire verdediging. Een Europees leger kan inderdaad schaalvoordelen bieden. Maar ook met de huidige structuren is er veel ruimte voor een verkleining van de legers. De huidige legers staan niet in verhouding met de weinig waarschijnlijke bedreiging van het Europese grondgebied. Kortom, ook wie gelooft in de noodzaak van een leger voor verdediging van het eigen grondgebied kan veilig pleiten voor sterke reducties in het militaire budget. De huidige investeringspolitiek is gericht op het ombouwen van onze legers in interventietroepen. Die investeringen zijn van weinig nut voor een verdedigingspolitiek. De huidige interventielegers zijn niet eens meer uitgerust voor territoriale verdediging tegen een grootschalige invasie. Dit toont dat ook de huidige beleidsmakers ervan uitgaan dat men veilig kan desinvesteren wat verdediging betreft en het scenario van een invasie op Europees grondgebied weinig waarschijnlijk vinden.
Dit wordt ook duidelijk als je de defensie-uitgaven globaal bekijkt. De VS en Europa besteden samen 65% van de globale militaire uitgaven (ongeveer 1 biljoen - 1.000.000.000.000 - van 1,5 biljoen$). De grootste potentiële tegenstanders zijn China (99 miljard$ of 6,3% van de globale uitgaven) en Rusland (61 miljard$ of 3,9%, wat minder is dan Frankrijk of Groot-Brittannië). De andere demon van de militaire onheilsprofeten, Iran, besteed net iets minder aan defensie als Polen of ongeveer 1,5 keer het Belgische defensiebudget. Wie wil besparen, kan dit dus beter op defensie doen dan door zwaar te snoeien in de sociale zekerheid. Een andere stelling is dat Europa interventiestructuren nodig heeft om zijn aanvoer van grondstoffen te garanderen. Er kan veilig gesteld worden dat dit feitelijk de belangrijkste doelstelling is in de huidige politiek. Vraag is of we gebaat zijn met zware investeringen in het militaire apparaat om globaal in te kunnen grijpen. Volgens ons zijn de baten hoger met investeringen die de EU zelfbedruipender maken inzake olie en grondstoffen. Maw meer investeringen in herbruikbare energie van eigen bodem is ook een veiligheidskwestie. Dit zal meer opbrengen dan een subsidiëren van een geld- en grondstoffen verspillende defensie-industrie. Ook is dit opnieuw de vraag of zo'n interventiestrategie wel kan werken.
De interventie in Somalië heeft het aantal kapingen van schepen niet doen dalen. En willen we echt opnieuw klaar staan voor een koloniale politiek, waarbij we met China gaan vechten voor grondstoffen in Afrika of met Rusland over de aanvoer van gas en olie? In onze visie is een militaire verdedigingspolitiek onnodig en zijn daar alternatieven voor, terwijl een neo-koloniale interventiepolitiek een weinig aantrekkelijk en onwerkbaar perspectief is. Momenteel is het grote verschil tussen Europa en de VS dat de VS grotere militaire capaciteiten ter beschikking heeft voor interventies. Een autonome Europese interventiecapaciteit uitbouwen betekent een zware investering hierin. In wiens belang is dit? Duidelijk in dat van het Europese militair-industriële complex, maar is dit ook zo voor de doorsnee Europeaan?
De uitbouw van het Europese militair-industriële complex
Met de uitbouw van het militair Europa zien we ook de uitbouw van een militair-industrieel complex op Europese schaal. De term militair-industrieel complex wijst op een verwevenheid van de defensie-industrie en de politieke besluitvorming over defensie en een verwevenheid van de belangen tussen industriëlen en politici. Dit fenomeen is vooral heel zichtbaar in de VS. President Eisenhower waarschuwde reeds voor de impact van de defensie-industrie op het beleid. Leden van het Amerikaanse Congress stemmen vaak overbodige defensie-uitgaven weer in de begroting omdat de economie van hun staat daarvan afhankelijk is en omdat ze voor hun verkiezingscampagne afhankelijk zijn van giften van de industrie. Resultaat is dat het quasi onmogelijk blijkt om in de VS te besparen op het defensiebudget. Ook beleidsbeslissingen die schijnbaar gemotiveerd worden door een militaire logica blijken bij nader inzien gemotiveerd door economische redenen.
Een voorbeeld uit de NAVO is de aankoop van C-17-vliegtuigen door een consortium van NAVO-lidstaten in november 2006. Dit wordt verdedigd door een reeds langer gesignaleerd tekort aan lange afstands luchttransport. Maar het voorstel van de Amerikaanse NAVO-opperbevelhebber Jones in augustus 2006 werd voorafgegaan door een persbericht in juli van Boeing, waarin het aankondigde dat het de productielijn van deze vliegtuigen ging sluiten bij gebrek aan nieuwe bestellingen. Amerikaanse bewindslui allerhande gingen vervolgens handelsvertegenwoordiger spelen in het buitenland. Resultaat was dat Canada, Groot-Brittannië, Australië, ... en ook de NAVO dergelijke vliegtuigen bestelden in die periode. Dergelijke fenomenen zien we in Europa ook op nationaal vlak, maar de laatste decennia is er sprake van een Europees militair-industrieel complex. In de jaren '90 vonden grote fusie-operaties plaats in de Amerikaanse defensie-industrie.
Om te voorkomen dat de Europese defensiebedrijven helemaal tot onderaannemer van deze Amerikaanse bedrijven gereduceerd werden, stimuleerden de Europese Commissie en de landen met een grote defensie-industrie het ontstaan van grote Europese defensiegroepen zoals EADS. De ontwikkeling van grote militaire systemen vergt enorme investeringen en enkel deze grote industriële groepen bezitten de nodige schaal om deze ontwikkeling te kunnen volgen. Het Europese project van de interne markt was niet gericht op het tot stand brengen van meer concurrentie op de Europese markt, maar net op het creëren van een grootschaligheid die het ontstaan van grote industriële groepen in allerlei sectoren toeliet. Resultaat was minder concurrentie, maar ook industriële groepen die de concurrentie met Amerikaanse giganten aan konden gaan. De privatisering van allerlei overheidsbedrijven om te komen tot private Europese spelers op vlak van telecommunicatie, transport, financieën zijn een onderdeel van deze politiek. De defensie-industrie, die vaak in overheidshanden was, was voorwerp van een zelfde Europese industriële politiek.
Gezien de defensie-industrie afhankelijk is van overheidsbestellingen betekent dit ook dat een Europese markt gecreëerd moest worden. De uitbouw van een Europese defensiepolitiek is dus even goed het resultaat van een industriële politiek, met het Europees Defensieagentschap als meest zichtbare vormgeving daarvan. We zien dus een omkering van de beleidsprioriteiten. Waar officieel de militaire politiek vanuit een analyse van de veiligheidsproblemen komt en een economische politiek daarop afgestemd wordt, zien we het omgekeerde. Deze omkering weerklinkt duidelijk in de speech van Solana op de EDA conference over de Europese technologische en industriële basis voor de defensie-industrie in 2007. Daar stelt hij: "Well, what is to be done? At the strategic level, there is no mystery. ... We have to spend more." "No-one should remain under the illusion that a healthy and comprehensive DTIB can be sustained on a national basis. We are, you might say, condemned to cooperate - to pool our efforts and resources. On the government side, we must combine our requirements so as to offer industry projects with a worthwhile economy of scale. And we must encourage the restructuring and consolidation of the supply side as well." De industriële belangen bepalen mee de analyse van de veiligheidsproblemen. De EU nodigt veelvuldig industriëlen uit in adviesgroepen op allerlei beleidsterreinen en betrekt hun in de werking van het EDA.
Resultaat is dat allerlei terreinen van het EU-beleid gemilitariseerd worden door de impact van de defensie-groepen en dat de budgetten van andere beleidsterreinen voor militaire projecten geïnstrumentaliseerd worden. Een voorbeeld hiervan is het Galileo-project waarmee de EU een eigen GPS-systeem wil uitbouwen. Officieel is dit een civiel project, maar de motivatie is om de Europese legers onafhankelijk te maken van het Amerikaanse systeem. Voor deze gigantische geldverspilling wordt geld overgeheveld uit het Europese landbouwbudget. Deze evolutie zien we ook op het Europese budget voor onderzoek, en dan vooral op het terrein van de binnenlandse veiligheid. De EU besteed de formulering van haar beleid terzake uit aan adviesgroepen gevuld met afgevaardigden van defensie-bedrijven, zoals ESRAB (European Security Research Advisory Board) en ESRIF (European Security Research and Innovation Forum) en neemt vervolgens klakkeloos hun aanbevelingen over.
De defensie-industrie ziet voor zichzelf natuurlijk een uitgebreide rol weggelegd in het oplossen van veiligheidsproblemen. Resultaat is dat de defensie-industrie een stevig graantje meepikt uit het Europese research-budget. Toeval of niet, tegelijk met de Europese defensietop gaat van 22 tot 24 september in Oostende SRC'10 door, een Europese conferentie over security research. Deze conferentie is bedoeld als netwerk-moment tussen beleidsmakers en industriëlen om nieuwe projecten te formuleren. Wie 225 euro voor een inkomticket over heeft, een koopje in deze wereld, kan het dagelijkse functioneren van het Europese militair-industrieel complex gaan observeren.