Na een jarenlange impasse werd op 7 juli 2017 een belangrijke, nieuwe stap gezet naar nucleaire ontwapening. Op een speciale VN-ontwapeningsconferentie werd een verdrag aangenomen dat kernwapens verbiedt. Niet enkel het gebruik van kernwapens wordt verboden, maar ook het ontwikkelen, het bezitten, het opstellen ervan of het dreigen ermee. Dit naar analogie van de verboden op chemische en biologische wapens.
Helaas, we zijn er nog niet. Want hoewel dit verdrag door de grote meerderheid van VN-lidstaten werd aangenomen, was geen van de kernwapenstaten bereid om mee te onderhandelen. Opvallend is dat neutrale Europese landen zoals Zweden, Oostenrijk, Ierland of Zwitserland, wel mee onderhandelden en het verdrag goedkeurden, terwijl NAVO-landen zoals België het initiatief afwezen. Enkel Nederland was aanwezig, daardoor verplicht via een resolutie in het parlement, maar stemde (als enige) tegen. Is dit verdrag dan een diplomatieke kat in een zak? Een papieren symbool, zoals zovele VN-resoluties? Of heeft het meer betekenis dan dat?
Juridische gevolgen
Op het eerste zicht zal dit verdrag niet veel veranderen, omdat de concrete rechtsregels al grotendeels vervat zitten in andere verdragen. Zo verbiedt het Non-Proliferatieverdrag (NPV) uit 1968 het ontwikkelen en het bezitten van kernwapens voor niet-kernwapenstaten. Dat zijn alle landen, behalve de vijf officiële kernwapenstaten (Verenigde Staten, Rusland, Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk en China) en de drie landen die het NPV nooit ondertekend hebben en ook kernwapens hebben ontwikkeld (India, Pakistan, Israël). De verschillende verdragen die kernwapenvrije zones instellen verbieden de daartoe behorende landen om kernwapens te ontwikkelen, in bezit te hebben of, al dan niet onder controle van een ander land, op te stellen. En de algemene regels van het internationaal humanitair recht maken het gebruik van kernwapens in de praktijk illegaal, aangezien zulk gebruik niet kan zonder deze basisprincipes te schenden in elke denkbare oorlogssituatie.
Vanuit strikt juridisch oogpunt lijkt dit verdrag dus niet veel toe te voegen aan concrete rechtsregels. Wel worden de bestaande verplichtingen verder geconcretiseerd en verbinden landen die niet tot één van de bestaande kernwapenvrije zones behoren (zoals de vernoemde neutrale Europese landen), zich nu ook internationaalrechtelijk tot het niet opstellen van kernwapens. Een niet te verwaarlozen resultaat, zeker voor het kruitvat rond de Perzische Golf. Zowel de landen op het Arabische schiereiland als Iran hebben immers voor dit verdrag gestemd. Eenmaal dit verdrag van kracht wordt, betekent dit dat geen van deze landen kernwapens door eventuele bondgenoten mag laten opstellen. Het verkleint het escalatiepotentieel in deze regio toch een klein beetje. Geen van deze landen zou daartoe bereid zijn geweest, als deze verplichtingen niet in een globaal initiatief vervat zaten.
Doorbreken van de impasse
Het nieuwe kernwapenverdrag doorbreekt de impasse en de politieke dynamiek waar nucleaire ontwapening in verzeild raakte sinds het Non-Proliferatieverdrag. Die impasse wordt al meer dan twintig jaar georganiseerd door de kernwapenstaten en hun bondgenoten (ja, dus ook België), in een poging om hun nucleair monopolie te behouden. Met dit nieuwe verdrag geeft de overgrote meerderheid van de VN-leden het signaal dat ze zich daar niet langer bij neerleggen.
Het NPV was niet enkel een afspraak van de niet-kernwapenstaten om het monopolie op kernwapens aan de vijf toenmalige kernwapenstaten cadeau te doen, maar was gekoppeld aan de belofte van die kernwapenstaten om werk te maken van totale nucleaire ontwapening.
In artikel 6 van dit verdrag verbonden alle landen zich ertoe om “te goeder trouw onderhandelingen te voeren met betrekking tot spoedige beëindiging van de nucleaire bewapeningswedloop, tot nucleaire ontwapening en omtrent een Verdrag inzake algemene en volledige ontwapening onder strenge en doeltreffende internationale controle”. Praktisch werd dit onderhandelingskader onder meer vormgegeven via de vijfjaarlijkse Toetsingsconferenties, waar de uitvoering van dit verdrag werd besproken.
Het Non-Proliferatieverdrag is er inderdaad in geslaagd de brede verspreiding van kernwapens stop te zetten. Maar het ontwapeningsluik is minder succesvol gebleken. Het einde van de Koude Oorlog zorgde voor nieuwe hoop om hier eindelijk werk van te maken, hoop die de lijst ondertekenaars deed groeien tot alle landen behalve India, Pakistan en Israël. Maar van de bereidheid van de kernwapenstaten om werk te maken van zo'n onderhandelingsproces richting een totaal verbod, en dus hun verdragsverplichting na te komen om dat in goede trouw te doen, was in de praktijk niet veel te merken. De voorbije twintig jaar verkeerden de Review-conferenties dan ook in een grote impasse. Enerzijds maken de VS er een groot punt van om het verdrag af te dwingen tegenover zogenaamde rogue states. Anderzijds is het net de onwil van de kernwapenstaten om te ontwapenen die de houdbaarheid onder druk zet van het politieke compromis dat aan de basis van het verdrag ligt.
Ze werden 20 jaar aan het lijntje gehouden, maar nu maakt een groot deel van de wereld duidelijk dat het genoeg is geweest. Als de kernwapenstaten zelf geen werk willen maken van zo’n internationaal verbod op kernwapens in al zijn aspecten, dan begint het werk maar zonder hen. Resultaat van dit proces is het nieuwe verdrag dat kernwapens verbiedt in al zijn aspecten, van ontwikkeling, bezit en stationering tot gebruik en dreigen daarmee. Het bevat ook een concreet regime waaronder kernwapenstaten kunnen toetreden. Dit houdt in dat kernwapens onmiddellijk uit operationeel gebruik worden genomen, waarna tot een gecontroleerde, onderhandelde ontwapening over gegaan wordt.
Verschuiving van de machtsverhoudingen
Daarmee brengen de deelnemende niet-kernwapenstaten het Non-Proliferatieverdrag ten uitvoering. En nu zijn het de kernwapenstaten en hun bondgenoten die zich aan hun internationaalrechtelijke verplichting onttrekken om ‘in goede trouw’ te onderhandelen en zich tot rogue states maken. Ook al doen de kernwapenstaten dit nieuwe kernwapenverdrag af als een symbolisch non-item, toch schuilt hier een belangrijke verschuiving in de diplomatieke machtsverhoudingen. De ondertekenende niet-kernwapenstaten hebben niet de macht om de kernwapenstaten te dwingen tot ontwapening, ze hebben wel de macht om het internationale rechtskader vorm te geven en daarin de leiding te nemen.
Voor dit verdrag er was, betekende een weigering om nog langer het nucleaire monopolie van de kernwapenstaten te aanvaarden, dat een land uit het Non-Proliferatieverdrag moest stappen. Daarmee maakte een land zich tot een politieke en economische paria. Collectief het NPV opblazen kwam neer op een keuze voor een veel instabielere wereld. Het NPV was zo verworden tot een machtsinstrument waarmee de kernwapenstaten de rest van de wereld gijzelde om hun monopolie te aanvaarden.
Die machtspositie verliezen de kernwapenstaten nu. Het zijn nu de niet-kernwapenstaten die de leiding nemen van de diplomatieke agenda en van de vormgeving van het internationale juridische kader. Met dit kernwapenverdrag worden de non-proliferatieverbintenissen opgenomen in een groter geheel van verbintenissen tussen niet-kernwapenstaten. Het NPV, als afspraak tussen niet-kernwapenstaten en kernwapenstaten, wordt hiermee in potentie overbodig. Bovendien hebben de ondertekenaars van het kernwapenverdrag met een opzegging van het NPV een potentiële stok achter de deur. Door de verificatiemechanismes en het diplomatieke toetsingsproces die nu verbonden zijn aan het Non-Proliferatieverdrag over te hevelen naar het nieuwe kernwapenverdrag, kunnen ze in principe de kernwapenstaten en hun bondgenoten als rogue states aan de deur zetten en de leiding nemen in de uitbouw van dit controleregime op eigen voorwaarden.
Voorlopig zal het niet snel zo’n diplomatieke vaart lopen en kunnen de kernwapenstaten nog een tijdje teren op hun militaire en economische macht, onder meer als leveranciers van nucleaire technologie. Wel betekent dit een sterke afname van de politieke macht van de kernwapenstaten, en dus ook van de politieke relevantie en gezag die aan kernwapens ontleend worden.
Daarmee zorgt dit kernwapenverdrag wel degelijk voor een belangrijke stap in de richting van nucleaire ontwapening. Het zet een concrete ontwapeningsagenda uit en geeft het internationaalrechtelijk kader voor een toekomstige kernwapenvrije wereld concrete vorm.
En België?
Door slaafs de nucleaire politiek van de NAVO als maatstaf te nemen plaatst België zich, net als de andere NAVO-lidstaten, in het kamp van de rogue states. Toetreden tot dit kernwapenverdrag zou betekenen dat de Amerikaanse kernwapens op Kleine Brogel moeten vertrekken en dat de Belgische gevechtsvliegtuigen hun nucleaire taak afstoten. De huidige nucleaire NAVO-opdrachten die België op zich neemt, zijn louter een politieke keuze, geen juridische verplichting. Maar de NAVO geldt in België nog altijd als een hoger belang dan het ontwikkelen van een internationaalrechtelijk kader. Dit toont hoe het NAVO-lidmaatschap België de facto in het kamp van de kernwapenstaten duwt en, ondanks alle retoriek over het ondersteunen van het internationaal recht, tot een tegenstander van nucleaire ontwapening maakt. De keuze voor een veiliger wereld zou een andere zijn.
Dit artikel verscheen in het septembernummer van de driemaandelijkse actiekrant van Vredesactie. Ontvangt u onze actiekrant of e-zine nog niet? Schrijf hier gratis in